§ 42. Административная реформа Петра I
Общая оценка. При абсолютизме монарх венчает пирамиду власти в стране. Чем отличалось самодержавие Петра I от самодержавия его предшественников? Прежде всего активным законотворчеством, регламентирующим не только управление государством, но и все сферы жизни подданных. Пётр в своих действиях и поступках опирался, точнее, должен был опираться на закон, в то время как у его предшественников огромное значение имели обычай, прихоти, воля, капризы, симпатии и антипатии монарха. Из этого, конечно, не следует, что в действиях Петра отсутствовали отклонения от изданных им же законов. Но от подданных, какое бы место они ни занимали в сословной иерархии, он сурово и неукоснительно требовал соблюдения указов.
При Петре на подданных обрушилось огромное количество законов, устанавливающих не только нормы отношений между подданными и государством, но и права и обязанности представителей отдельных сословий. Здесь в первую очередь должен быть назван Генеральный регламент 1720 г., определявший права и обязанности всей иерархии чинов и служителей, начиная от сторожа и кончая президентом коллегии.
Помимо Генерального регламента каждое учреждение руководствовалось своим регламентом, наставлением, инструкцией, определявшими права и обязанности по управлению либо определённой отраслью хозяйства, либо определённой категорией населения. Поток указов этим не ограничивал свою задачу. Многие из них обращались непосредственно к подданным, навязывая им нормы поведения в хозяйственной, духовной и семейной жизни.
Характерная особенность петровских указов состояла в разделении их на три части: в первой законодатель убеждал подданных в разумности вводимой нормы и выгодах её для них, во второй части излагалось содержание самой нормы, в третьей перечислялись меры наказания, которым подвергались нарушители закона: битьё кнутом, розгами, шпицрутенами, денежные штрафы различных размеров, конфискация всего или части имущества, заключение в тюрьму, ссылка в Сибирь, каторжные работы и т. д.
Структура государственного аппарата. Указы, даже самые разумные и актуальные, останутся пустым звуком, если государство не располагает чётко отлаженным механизмом для их реализации, претворения в жизнь. Именно поэтому Пётр уделял такое же пристальное внимание административным реформам, как и законодательству, и десятилетиями занимался совершенствованием аппарата управления.
Для структуры государственного аппарата абсолютной монархии характерны три признака. Первый – высокая степень централизации управления, т. е. создание стройной и разветвлённой иерархии учреждений с чётким разделением обязанностей между ними. Приказная система этому требованию не соответствовала, поскольку она создавалась стихийно и её создатели не руководствовались единым принципом организации.
Другой особенностью учреждений абсолютной монархии являлась унификация государственного аппарата, т. е. единообразие структуры однотипных учреждений, их штатов и чётко обозначенных функций. В приказной системе подобное единообразие отсутствовало.
Наконец, последний по счету, но не по важности признак состоял в наличии бюрократического аппарата, правившего государством (подразумевается иерархия чиновников, каждый из которых вооружён инструкцией или наставлением, определяющим его права и обязанности, а также место, отведённое ему в структуре государственного аппарата). Управленческий аппарат существовал и в предшествующее время, но чиновники руководствовались не писаными законами, а обычаем, опытом, передаваемым поколениями приказных дельцов.
Становление абсолютизма – длительный процесс, в котором можно отметить два этапа. Первый завершается Прутским походом 1711 г., второй начинается примерно с 1712 г. Отличительная особенность первого этапа состояла, как отмечалось выше, в стремлении удовлетворить текущие потребности и ликвидировать прорехи в структуре аппарата, обнаруженные ходом событий.
Второй этап условно можно назвать плановым, когда введению новшеств в государственном аппарате предшествовало изучение зарубежного опыта, когда к проведению реформ привлекались иностранные правоведы, когда учитывались замечания в адрес представленных проектов.
Областная реформа. К первому этапу становления абсолютизма относится областная реформа 1708 – 1710 гг. Её проведение было продиктовано наличием множества изъянов, обнаруженных событиями первого десятилетия XVIII в. Движения в Астрахани и на Дону показали неспособность власти на местах подавить очаги недовольства в самом зародыше. Не справлялась местная администрация и со своевременным набором рекрутов. Малоэффективной оказалась деятельность Ратуши и земских изб по сбору налогов.
А. Д. Меншиков
Суть областной реформы состояла во введении промежуточной инстанции между уездами и приказами – появились губернии и провинции. Страна была разделена на восемь губерний во главе с губернаторами, облечёнными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. Не случайно губернаторами царь назначил самых надёжных соратников: А. Д. Меншикова, Ф. М. Апраксина, Д. М. Голицына, Т. Н. Стрешнева и др.
Областная реформа имела два следствия. Первое состояло в значительном увеличении штата чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода узаконенными сборами, а также поборами в свою пользу. Другое следствие – ломка существовавшего аппарата: прекратили существование областные приказы – Казанского дворца, Сибирский, Смоленский, а также Ратуша и её местные органы – земские избы, поскольку сбором налогов стала ведать новая администрация.
Учреждение Сената и коллегий. В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Пётр учредил Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу Боярская дума стала отмирать ещё с конца XVII в.: она сократилась в своём составе, так как пожалование думными чинами более не производилось. По первоначальному замыслу царя Сенату отводилась роль временного учреждения («для всегдашних наших в сих войнах отлучек»), но он превратился в самое долговременное детище Петра, просуществовав до 1917 г.
Если Боярская дума являлась учреждением аристократическим, то Сенат – бюрократическим. Из девяти членов Сената только три представляли титулованную знать, а остальные принадлежали к незнатным дворянам и даже приказным дельцам.
Из всех административных реформ наиболее тщательная подготовка велась к созданию коллегий. К 1712 г., когда началась подготовка к реформе центральных учреждений, позади остались и блистательная победа под Полтавой, и кошмар Прутского похода. Тем не менее целиком отдаться гражданским делам царь не мог, занимался ими урывками, о чём свидетельствуют его торопливые заметки то с перечнем коллегий, то о повелении своим послам при иностранных дворах прислать уставы и регламенты действовавших там учреждений, то о намерении нанять за рубежом компетентных юристов. Однако заимствование иностранного опыта вовсе не означало механического перенесения западноевропейских учреждений на русскую почву.
Указ об учреждении коллегий царь издал в конце 1717 г. На «сочинение коллегий» отводился год, с тем чтобы они, укомплектовав штаты и вооружившись регламентами, приступили к выполнению своих обязанностей с 1719 г. Фактически одни коллегии развернули работу с 1720 г., другие – на год-два позже.
Проще всего обстояло дело с созданием коллегий, оказавшихся преемницами приказов. К ним относились три первейшие коллегии (Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская), а также Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ. Остальные коллегии были новыми: три торгово-промышленные (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия), три финансовые (Камер-коллегия ведала доходами, Штатс-контор-коллегия – расходами, Ревизион-коллегия осуществляла контроль над доходами и расходами). Местными судебными учреждениями руководила Юстиц-коллегия.
В конце XVII в. в стране действовало 44 приказа. Реформа упорядочила центральный аппарат, оставив 12 коллегий, власть каждой из которых распространялась на всю страну. Уменьшение численности центральных учреждений было достигнуто за счёт сосредоточения однородных дел в одной коллегии. Прежняя громоздкая система, в лабиринтах которой могли запутаться даже опытные дельцы того времени, не отвечала требованию характерной для абсолютизма унификации аппарата.
Реформа Сената. Первоначально все президенты коллегий входили в состав Сената. Реформа Сената 1722 г. состояла в изменении его состава: только президенты трёх первейших коллегий были оставлены в Сенате, а остальные выведены из его состава.
